王凤英:破除地方保护 营造公平新能源市场环境

新浪汽车 综合报道

政协第十二届全国委员会第五次会议召开前夕,全国人大代表、长城汽车总裁王凤英聚焦新能源汽车领域,并就建议国家破除新能源汽车地方保护,修订完善新能源汽车政策法规和技术标准,加快推动汽车电动化发展。

长城汽车总裁王凤英

长城汽车总裁王凤英

王凤英认为,当前新能源汽车推广中带有明显的地方保护主义做法,若要根治此“痼疾”,中央政府必须在加强审查监管、修订完善相关政策、统一技术标准、启动消费市场和建设全国统一的新能源汽车交易市场等方面做出不懈努力。

以下为王凤英2017年两会提案原文:

关于破除地方保护 营造更加公平的新能源汽车市场环境的建议

概要:

随着国家新能源战略的大力推进,新能源汽车得到了迅速的发展,我国成为世界上新能源汽车普及速度最快的国家。但由于缺乏可供借鉴的成功经验,目前我国新能源汽车的顶层设计与技术、市场的发展速度并不匹配。由于汽车行业在国民经济中的龙头作用,如果不能在问题初步暴露时就加以重视并采取切实有效方法予以解决,现存的制度弊端不仅将会严重阻碍国家新能源战略的稳步推进,更会对整个国民经济的健康可持续发展埋下隐患。

本着稳健推进国家新能源战略,保护国家和地方自然环境,保障人民享受更高质量、高安全的新能源汽车产品及服务的目的,建议针对新能源汽车的地方保护主义现象,加大中央政府监管力度、修订完善相关法律政策、建立统一完善的标准体系、破除新能源车消费环节的地方保护,营造更加公平透明的市场竞争,维护汽车行业和新能源行业的市场秩序,提升社会资源运行效率,促进经济社会持续健康发展。

背景&现状:新能源汽车市场发展迅猛,地方保护主义色彩浓重

据权威数据统计:2013年、2014年、2015年、2016年全国新能源车总销量分别是1.8万辆、7.5万辆、33.1万辆和50.7万辆,同比增长达到316.7%、341.3%和53.2%。可以说,从2014年起新能源汽车实现了快速的增长,且仍有巨大的市场潜力,为国家和地方的能源节约、环境改善作出了重大的贡献,并且必将在未来发挥更加重要的作用。

但同时,中央政府的导向性政策在地方政府制定执行细则时被扭曲。为保护本地财税收入,新能源汽车市场被地方政府显性、隐性的政策或倾向区隔化,沾染上浓重的地方保护色彩。过度的行政干预严重违背市场规律,降低了资源配置效率,极大地损害了消费者利益,破坏了地方政府形象,也背离了国家发展健康、可持续的新能源产业的决心与初衷。

问题&分析:地方政府过度干预市场秩序,设置地方市场壁垒

2013年9月17日国务院发布的《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》中规定:推广应用的新能源车辆中,外地品牌数量不得低于30%。2014年7月,国务院办公厅出台《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》(2014年35号),明确规定不得在新能源汽车推广中出现导致地区封锁的现象。但由于新能源汽车推广实行的是中央和地方财政两级配套共同补贴的机制,鼓励开放市场和打击地方市场封锁的中央政策在执行中被刻意歪曲,地方政府为保护70%的本地企业市场份额依然我行我素,为外地车企进入本地市场设置重重障碍。

1、地方政府违规设定“备案”,设置准入门槛。

《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》第六点明确指出,要坚决破除地方保护,统一标准和目录。同时提出具体要求:各地区要严格执行全国统一的新能源汽车和充电设施国家标准和行业标准,不得自行制定、出台地方性的新能源汽车和充电设施标准。各地区要执行国家统一的新能源汽车推广目录,不得采取制定地方推广目录、对新能源汽车进行重复检测检验、要求汽车生产企业在本地设厂、要求整车企业采购本地生产的电池、电机等零部件等违规措施,阻碍外地生产的新能源汽车进入本地市场,以及限制或变相限制消费者购买外地及某一类新能源汽车。

但实际上,中央政策法规没有得到完整的贯彻执行,而对违规者缺乏法律制裁、行政制裁的执行疏漏,起到了负面的示范作用,违规行为甚至被更多试点城市借鉴。截至2017年2月底,至少有9个新能源汽车推广试点城市仍以备案为名设立地方“小目录”,私自保留了地方市场的准入限制,部分外地品牌的高标准、高质量产品难以进入地方市场,消费者购买新能源汽车的选择权遭到剥夺。

2、外地企业进入本地市场被强行捆绑条件,财税制度束缚新能源汽车发展。

根据调查,在对外地企业进入本地市场的条件限制方面,至少有12个城市要求外地企业必须在当地设立独资的法人单位,至少有1个城市要求必须采购本地零部件企业产品,至少有2个城市要求与汽车生产地新能源汽车地方补贴对等交换。

对税制的研究表明,地方政府能从汽车生产制造环节获取21%的税收,在消费环节获得7%左右的税收。这种“重生产、轻消费”的税收结构直接导致了在当地注册法人单位、新建汽车生产基地成为地方招商引资的重点。对于新能源汽车企业而言,在当地注册法人单位、新建汽车生产基地则意味着低水平重复建设和低效率浪费性投资,增加企业经营和管理成本,企业进入地方市场的积极性遭到抑制。

3、新能源汽车地方技术标准限制过多,致使社会资源浪费、企业创新缺乏明确导向。

制定国家政策范畴之外的非技术性指标以明显倾向本地企业,或采用高出国家政策标准的技术指标以排斥外地企业,也是地方保护主义的常见表现,至少有4个城市通过规定油箱容积上限、制定远高于中央政策标准的质保期限等手段区隔了本地市场。

在中央政策的基本框架下,全国有88个新能源汽车推广试点城市。如果每个城市设立不同的标准,企业就要制定88个套不同的技术标准或推广政策,不仅导致单一产品难以形成规模化,而且增加企业的研发成本和制造成本,造成社会资源的浪费,严重影响新能源汽车产业的创新动力,阻碍新能源产业的健康发展,同时也剥夺了消费者使用更高品质、更高安全性产品的选择权。

4、地方政府制定补贴申领细则进程缓慢、手续繁琐、朝令夕改。

据统计,全国无地方补贴申领细则或地方补贴申领流程操作困难的试点城市至少有12个,补贴申领手续繁琐的至少有5个。在补贴执行细则不明确的情况下,本地新能源汽车可以销售并领取地方补贴,但经营风险让外地企业不敢有所作为,放弃地方补贴又让产品在市场上失去竞争力。

同时,地方补贴的申报主管部门包括当地的科委、科技局、发改委、工信局、汽车工业办公室、新能源汽车产业领导小组、环境交易所等,对申报资料的要求也存在极大差异,造成申报流程效率低下,给新能源汽车企业带来极大的经营压力。此外,个别试点城市补贴申领政策朝令夕改,给企业带来了巨大的经济损失,也影响了地方政府的形象和公信力。

5、新能源汽车地方政策和地方做法缺乏审查监管,政策出台程序的完整性、透明性不足。

2016年6月国务院发布的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》要求:自2016年7月以后,国务院各部门、各省级人民政府及所属部门均应在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查。经审查认为不具有排除、限制竞争效果的,可以实施;具有排除、限制竞争效果的,应当不予出台,或调整至符合相关要求后出台。没有进行公平竞争审查的,不得出台。制定政策措施及开展公平竞争审查应当听取利害关系人的意见,或者向社会公开征求意见。

《意见》明确四种例外情形:一是维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设;二是实现扶贫开发,救灾救助等社会目的;三是实现节约能源资源,保护生态环境等社会公共利益;四是法律、行政法规规定的其他情况。

地方政府设立地方备案通常是以“实现节约能源资源,保护生态环境”作为“小目录”出台的理由。但《意见》还提出两个重要条件:政策制定机关应当说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺,且不会严重排除和限制市场竞争,并明确实施期限;政策制定机关要逐年评估相关政策措施的实施效果。实施期限到期或未达到预期效果的政策措施,应当及时停止执行或者进行调整。

而在《意见》发布后,部分地方政府制定、补充细则时不仅增设技术/非技术性指标排除和限制市场竞争,而且鲜有地方文件作出“不可或缺”的明确说明,多为简单套用“生态、环保”等理由规避公平竞争审查程序。此外,“制定政策措施及开展公平竞争审查应当听取利害关系人的意见,或者向社会公开征求意见”一点也未充分体现,在地方法规出台的征询、审查、公示等程序上存在明显缺位,公然挑战国务院政策法规的权威性,也伤害了新能源汽车企业作为利害人的合法权益。

目标:营造更加公平的新能源汽车市场竞争,提升产业创新效率

我国新能源战略推进成效明显,但仍需建立、健全、升级与之相关的法律、法规、政策等市场保障制度。

未来新能源汽车是整个生态链的竞争,为了人民自由享受高品质新能源汽车产品及服务,为了中国新能源产业的稳健推进,为了国家新能源战略的飞跃发展,为了整个国民经济的健康可持续发展,为了全社会生存状态与生存环境的全面提升,尤其是站在新能源汽车补贴逐步降低至取消的关键节点,我们必须全力构建公平竞争与标准统一的市场环境,使新能源汽车市场的行政保障科学、公正、透明、高效。

建议:破除地方保护,修订完善新能源汽车政策法规和技术标准

当前新能源汽车推广中带有明显的地方保护主义做法,若要根治此“痼疾”,中央政府必须在加强审查监管、修订完善相关政策、统一技术标准、启动消费市场和建设全国统一的新能源汽车交易市场等方面做出不懈努力。

综合建议如下:

1、建立健全前瞻性的法律和配套制度体系,为规范的、统一的新能源汽车市场提供法律依据和法律支持。

建议通过相关法律、制度的快速健全完善,规范、细化新能源汽车市场综合治理的法制依据,以法治高度和法治权威明确地方市场与地方政府的主客体关系,废除现有的、带有地方保护色彩的地方政策和法规,避免地方政府过度干预市场竞争。

制定相关法律应以前瞻的视角增强可操作性和针对性,明确规定非法限制竞争行为的一般条款,包括非法限制竞争行为的具体形式、应承担的法律责任及处罚措施,同时通过广泛的行业调研、意见征集预见未来可能出现的其他问题,防患于未然。

此外,针对反地方保护的相关法律须配套相应的、独立的司法和执法体系,由中央政府制定统一的反地方保护主义的行政责任追究制度,避免受到地方政府干涉。

2、修订和完善相关政策,转变有关财税扶持政策及实施办法。

建议改革目前汽车行业税收分配体制,把更多的税收如车辆购置税等移入消费地征收。同时,对已经出台的政策,应尽快通过调研来评估其实施效果,对现有政策中不合理内容应进行适当修订和完善。

针对当前中央和地方两级财政的财税体制现状,应适时改变目前的补贴及税收减免办法。对于中央和地方两级财政补贴,建议进一步降低50%的地方补贴上限并适时取消,两级补贴合并,均由中央财政集中统一发放;或取消地方补贴直接发放给厂商的现行办法,改为将地方资金用于构建新能源汽车使用环境的良好保障,如支持基础设施建设、补贴电费、停车费等。各试点城市的新能源汽车推广部门转变职能,由事前审批转变为事中监管和保障支持,主要工作内容为为开放统一的新能源汽车市场提供基础配套设施的推广、支持、管理、协调,对新能源汽车产品的安全性、一致性、故障率等技术性能监督和核查,以及对售后服务的监督和投诉处理,并定期公示工作报告。

税收和补贴由生产侧向使用侧转移,有利于铲除地方保护主义产生的土壤,为企业营造公平透明的竞争环境。同时,继续扩大全国示范试点城市范围,以为新能源汽车提供更多的市场,并便于积累经验,在全国范围内推广新能源汽车。

3、加快明确监管平台的职能和义务,公示公开、透明的监管和问责机制。

2016年12月30日公布的《财政部科技部工业和信息化部发展改革委关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》(财建〔2016〕958号)提出:工业和信息化部牵头建立国家新能源汽车监管平台,并通过该平台对新能源车辆(私人购买乘用车可视情况适当放宽)推广应用等情况进行日常监管。此外,工业和信息化部会同有关部门建立新能源汽车推广核查制度,定期不定期组织第三方机构或省级有关部门开展新能源汽车推广信息核查、抽查。

从中央政府层面建立监管平台和核查制度,代表了中央政府整顿新能源汽车市场的决心和力度。建议将破除新能源汽车地方保护纳入监管平台工作职能,严格执行国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,对地方政府推广新能源汽车的执行情况加大审查和监管力度,严查地方“备案制”(除特殊地区),推广全国统一的目录标准,督促地方政府在市场经济中正确履行职能。

同时,监管平台应限期公示组织结构、取证办法、检举渠道、惩戒办法等配套规定,中央监管辅以社会监督,对涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等方面有违市场公平竞争的地方政策启动问责制,科学制定并明确公示调查、审议和处罚办法,引领新能源汽车走上有法可依的发展道路,正确发挥国家新能源政策的导向作用,坚决制止和整改违背中央政策的各项地方保护政策。

4、强化国家标准的权威性和制定过程的公开性,扫除新能源汽车市场流通障碍。

建议中央组建专项调研部门,通过征询生产、消费、管理、研究等各方意见,尽快出台全国统一的新能源汽车及其配套设施技术标准,禁止地方在国家标准之外出台和实施地方性标准,以确定统一的新能源汽车技术发展方向,形成规范的行业标准和操作规范,促进国产新能源汽车在国内外市场的销售与流通。

同时,建议相关部门进一步改革汽车行业的标准制定和形成机制,增加产学研多方的参与性和不同方面的代表性,确保制定过程的透明度,防止利益串通,防止政府被少数企业绑架,防止闭门造车导致标准脱离实际。

建议中央政府督促各级政府积极建设全国统一的新能源汽车交易市场,从而有效压缩地方保护主义生存的空间,促进国内新能源汽车产业的健康有序发展。

5、加快研究出台新能源汽车积分管理办法,提前防范地方保护主义新形式。

在国家补贴、地方补贴逐步退坡至取消的情况下,实行《企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》是比较现实的配套跟进措施,以此让燃油车企给新能源车企提供交叉补贴,政府财政得以退出,以实现更加明确的对车企的激励与约束方向。

在研究积分管理办法时,有必要提前规划顶层设计,针对地方保护可能采取的形式,以法治手段规定明确的惩戒措施,防范积分管理被扭曲,产生新的地方保护现象。

来源:新浪汽车

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