德国电动汽车补贴政策的经验与启示

中国发展观察杂志社 张长令

德国是汽车强国,也是较早对电动汽车(主要包含纯电动汽车和插电式混合动力汽车)发展进行支持的国家。然而,截至2015年底,德国电动汽车保有量不到6万辆,与2020年100万辆的目标相去甚远。为加快本国电动汽车发展,德国政府在2016年5月出台财政补贴政策。根据这项新的政策,计划向购买电动汽车的用户提供12亿欧元补贴。

德国电动汽车补贴政策虽然出台较晚,但由于德国电动汽车产品已具备国际竞争力,其电动汽车补贴政策对于正在提升产品国际竞争力、补贴政策面临调整的我国具有重要的借鉴意义和参考价值。

德国电动汽车补贴政策的经验与启示

德国电动汽车支持政策及产业进展

21世纪以来, 面对全球汽车电动化的发展趋势,德国政府积极出台政策,支持电动汽车产业发展,旨在继续保持其在世界汽车产业中的优势地位。总体来看,德国的电动汽车支持政策主要包括研发与示范支持、使用支持和支持电动汽车购买的财税政策等。

1.研发与示范支持

早在2007年,德国政府就制定了《综合能源与气候计划》,将电动汽车作为重要的交通工具,并提出要制定明确的电动汽车发展规划。2009年,德国经济与能源部、交通和数字基础设施部、教育与研究部以及环境、自然与核安全部共同发布了《国家电动交通发展计划》,提出到2020年电动汽车保有量达到100万辆, 并设立了“国家电动汽车平台”(NPE), 推动计划实施。

与美国、日本、中国,以及荷兰、挪威等国家在消费环节提供高额抵税优惠或补贴不同,德国前期的电动汽车支持政策主要集中在对研发活动和示范运行的支持方面。

(1)研发支持

《国家电动交通发展计划》发布之后的5年里,NPE在德国联邦政府的研究经费支持下,重点围绕蓄电池、驱动技术、车身轻量化、信息及通信技术、充电基础设施、整车集成技术等电动汽车核心技术领域,先后启动了82个研究项目。

(2)示范运行

基于《国家电动交通发展计划》,德国联邦政府设立了4个电动汽车示范项目,并将8个城市(地区) 设定为电动汽车示范区, 这些示范区覆盖了德国从南到北的主要地区。通过示范运行,德国不仅能够扩大电动汽车推广规模,还能够探索建立满足用户需求的充电基础设施网络及新型电动化交通体系。2014年,NPE发布了对电动汽车示范运行数据的分析报告,为进一步完善本国电动汽车支持政策和汽车制造商决策提供了重要参考。

2.使用环境构建

为提高用户使用电动汽车的积极性和便利性, 德国在2014年10月发布了《电动汽车法》,给予电动汽车道路交通特权。该法案规定:电动汽车在德国将享有停车费优惠或者免交;在充电站周围,为电动汽车设立专用停车位;一些限制车辆通过的路段,例如防噪音或防废气排放路段,将允许电动汽车通行等。为落实这些特殊规定,电动汽车将安装特别的车牌以区别其他社会车辆。该法案已于2015年生效,有效期将到2030年。

此外,德国还加大了对充电基础设施建设的支持力度。2015年5月,德国联邦政府宣布将强化充电网络建设,计划投资约3亿欧元,在全德范围建造1.5万个充电站。

3.支持电动汽车购买的财税政策

德国前期对电动汽车购买的支持政策主要为税收优惠政策,今年以来,德国出台了针对电动汽车用户的购买补贴政策,加大了对电动汽车购买环节的支持力度。税收方面,根据德国法规,传统燃油乘用车需根据二氧化碳排放量和发动机排量缴纳年度保有税。为鼓励电动汽车普及, 德国政府出台税收优惠政策,规定在2011年5月到2015年12月之间购买的新电动汽车,可免10年保有税;2016 年1月到2020 年12月之间购买的电动汽车,可免5年保有税。德国政府还规定,保有税优惠结束后, 德国政府将根据电动汽车重量征税, 但税金额度仍将低于传统燃油汽车。

为降低电动汽车购买成本和刺激本国电动汽车市场,德国政府在2015年5月通过了新的电动汽车补贴计划。根据计划,从目前开始到2019年,德国财政部计划提供12亿欧元补贴。从具体补贴额度来看,从2016年5月起,购买纯电动汽车的用户可获4000欧元的补贴,购买插电式混合动力汽车的用户可获3000欧元的补贴。

德国电动汽车补贴政策分析

1.德国电动汽车补贴政策出台的背景

根据前文的分析,德国自2009年以来先后出台了支持新能源汽车研发、示范运行的政策,以及税收减免、停车费减免等激励新能源汽车购买和使用的政策。然而,德国电动汽车发展状况并不理想。为此,德国政府在今年5月出台了专门的电动汽车补贴政策,以加快本国电动汽车发展。

(1)市场发展滞后

目前,德国电动汽车市场发展明显滞后。从全球电动汽车市场来看, 2015年全球电动汽车(纯电动和插电式混合动力乘用车)销量骤增到54.9万辆,但德国电动汽车总销量仅为23464辆,虽然同比增幅超过80%,但占全球电动汽车市场的份额仅为4.27%,位居第七位。

从本国汽车市场来看,尽管到2015年年中,德国汽车制造商已推出了19款不同类型的电动汽车,但由于售价高昂和充电桩不足等问题,导致这些产品无法顺利投入市场。据统计,在德国4500万辆机动车当中,电动汽车保有量不足6万辆。与此同时,2015年德国电动汽车销量为2.35万辆,占汽车市场的比例仅为0.73%,尚未实现从产业导入阶段到产业成长阶段的转变。

(2)产品具备国际竞争力

作为现代汽车的发源地,德国汽车产业已有130年发展历史,在世界上一直处于领先地位。在汽车领域既有优势的基础上,德国汽车制造商积极发展电动汽车,其整车产品已具备国际竞争力。2015年,宝马i3在美国市场上的销量达到11024辆,市场占有率达13%;大众e-Golf在美国市场销量也达到4232辆。此外,宝马、大众等德国企业的电动汽车产品已遍及美国、日本、德国、英国、法国、挪威、中国等主要新能源汽车市场。其中,在欧洲电动汽车销量最大的国家挪威,大众e-Golf居2015年电动汽车销量首位,市场占有率达26%。

(3)产品价格偏高

根据对德国民众的调查,69%的受访者表示愿意购买电动汽车。在这些受访者中,62%的人表示,如果电动汽车的续驶里程与传统燃油汽车满油状态下的行驶里程一样多,他们会购买电动汽车。47%的受访者认为电动汽车价格不应高于传统燃油汽车,他们将会根据价格来做决定是否购买电动汽车。可见,具有购买电动汽车意愿的德国民众所占比例较高,而电动汽车的销售价格是影响他们是否购买电动汽车的主导因素。

2.德国电动汽车补贴政策的特点

以上分析表明,虽然德国政府出台了一些支持电动汽车研发、示范运行及使用的政策,德国电动汽车产品也具备了国际竞争力,但由于产品销售价格较高,其电动汽车市场化难以取得实质性突破。为破解这种困境,德国政府出台了支持电动汽车购买的财政补贴政策。作为一种对具有市场竞争力的电动汽车产品进行财政补贴的政策,德国电动汽车补贴政策具有鲜明的特点。

(1)不补贴高端产品

不同于大多数国家对电动汽车普惠制的购车补贴,德国对不同细分市场的电动汽车产品作了明确区分,更注重对中低端电动汽车产品的补贴,并规定标价超过6万欧元的高端电动汽车产品不能获得补贴。

(2)政府和企业分摊

在德国,补贴电动汽车用户的资金将由政府和汽车企业平摊。只有汽车制造商先支付50%的补贴,德国政府才会支付另外50%。到目前为止,与德国政府签约的汽车制造商分别为大众、戴姆勒和宝马。

(3)补贴向外资开放

根据新的补贴政策,如果国外汽车制造商同意分摊折扣费用,该企业将能够从德国的电动汽车补贴政策中受益。据了解,许多外国汽车制造商,如雪铁龙、现代、起亚、三菱、日产、标致、雷诺、丰田和沃尔沃等,都在准备为自己的电动汽车产品提供购买补贴。

(4)补贴总额度确定

德国本次电动汽车的补贴总金额共计12亿欧元,计划向购买电动汽车的每一位用户发放,个人、公司、基金、社团和协会皆可申请该补贴。补贴采取“先到先得”原则,发完为止,最晚可持续到2019年6月30日。

对我国新能源汽车补贴政策的启示

不同于德国,我国早在2009年就出台了新能源汽车(主要包含纯电动汽车、插电式混合动力汽车和燃料电池汽车)购车补贴政策。在购车补贴等一系列政策支持下,我国新能源汽车产销量占汽车市场的比例已突破1%,产业发展开始由导入期向成长期转变。同时,我国已进入新能源汽车产品竞争力提升的关键时期。

虽然我国已实现纯电动汽车和插电式混合动力汽车的批量化生产,这些产品的竞争力需要进一步提升。从全球市场来看,2015年1-8月,虽然我国已有3家新能源汽车企业的4款产品产销量跃居全球前10位,但其市场占有率与日产、特斯拉等世界新能源汽车领军企业仍存在差距。并且,由于动力电池的性能及成本潜力没有充分挖掘、电池管理技术不完善等原因,现有电动汽车产品在性能和成本方面与传统燃油汽车相比仍存在短板,取消补贴之后缺乏竞争力。

与此同时,2009年以来,我国持续对新能源汽车购买进行补贴,部分新能源汽车产品过度依赖财政补贴的现象开始显现,对新能源汽车产业发展造成了不利影响。例如,2015年1-11月,我国新能源商用车产量同比增长11倍,而纯电动商用车产业同比增长达18倍,远高于纯电动乘用车、插电式混合动力乘用车和插电式混合动力商用车等车型的产量增幅。并且,我国2015年11月单月新能源商用车产量突破了2万辆,总量中有79%是6-8米的中巴车型,12米及以上车型占2%,10米以上车型总共只有21%。新能源商用车不仅产量剧增,而且大部分集中在6-8米这一细分车型上。显然,过高的购车补贴导致了这种新能源商用车的超常规增长。

此外,对新能源汽车持续的高额财政补贴已经造成了漏洞,补贴资金使用不规范甚至骗取补贴的现象时有发生。因而,为提高新能源汽车产品竞争力、促进新能源汽车产业健康快速发展,我国亟需按照产业发展规律,借鉴德国的有益经验,对新能源汽车财政补贴政策进行调整和完善。

本文认为,我国国家层面的新能源汽车财政补贴政策调整应瞄准三个方向,即技术水平保障与提升、产品竞争力提升、以及市场激励导向。

技术水平保障与提升。2015年之前,由于我国新能源汽车产品相对不成熟、生产规模较小等原因,新能源汽车生产成本高、销售价格高的问题较为突出。为适应这个阶段的新能源汽车产业发展,我国出台了对车辆购置力度支持较大、技术指标要求相对宽松的财政补贴政策。例如,仅对新能源乘用车续驶里程和新能源客车长度提出要求,一辆新能源客车最低可获取25万元的车辆购置补贴。当前,我国新能源汽车产业发展已开始进入成长期,大批量新能源汽车产品将快速进入市场。为此,我国亟需通过强化技术水平要求等措施完善原有财政补贴政策,从而保障新能源汽车产业健康发展。一方面,提高对新能源汽车产品的技术水平要求。调整续驶里程等简单、单一的技术指标要求,增加百公里电耗等整体性、综合性技术指标要求。根据新能源汽车技术进步状况,不断提升对产品的技术水平要求。调整补贴标准,对于具有明显补贴依赖的产品,加快降低对其补贴的力度。另一方面,增加购车补贴对新能源汽车产品的安全性要求。完善新能源汽车产品安全性标准法规,增加产品动力系统安全性检测等内容,建立新能源汽车产品安全性与购车补贴挂钩的制度。对于不符合安全性要求的新能源汽车产品,取消其申请购车补贴资格。

产品竞争力提升。面对新能源汽车产业进入成长期的机遇,我国应注重借鉴德国等新能源汽车产品竞争力较强国家在财政补贴政策方面的有益经验,调整现有财政补贴政策,激励新能源汽车企业突破现有瓶颈和短板,形成一批具有国际竞争力的产品和企业。为此,我国需要探索补贴分摊和扶优扶强的财政补贴机制。一方面,为避免新能源汽车企业的财政补贴依赖和逐步实现市场化,我国应探索建立政府与新能源汽车企业分摊购车补贴的新机制,实行政府和企业按照一定比例分摊购车补贴,政府分摊的购车补贴比例和额度逐渐退坡;优先探索与外资品牌新能源汽车产品分摊补贴的机制,实现新能源汽车市场的逐步开放。另一方面,制定相应奖励标准,对性能、成本优于传统燃油汽车、国外领先产品或与之相当的新能源产品进行奖励,对掌握核心技术、具有自主创新能力、产销状况良好的新能源汽车企业进行奖励。

市场激励导向。合理确定新能源汽车产品补贴对象,依靠税收优惠和交叉补贴等措施,逐步摆脱新能源汽车购置对政府财政补贴的依赖,形成市场化的新能源汽车购买激励机制。相关调查表明,高端豪华品牌新能源汽车产品过度补贴现象较为普遍。为适应新能源汽车产业发展的市场激励导向,我国需率先取消对高端豪华品牌新能源汽车产品的购置补贴,保障对中低端、大众化新能源汽车产品的购车支持。此外,我国还需注重税收政策的市场激励作用,完善新能源汽车税收优惠政策体系,保障税收优惠的持续性和普惠性。通过制定新能源汽车积分管理政策,构建新能源汽车和传统燃油汽车交叉补贴的机制,实现新能源汽车产业激励的市场化。(作者系清华大学汽车安全与节能国家重点实验室博士后、中国汽车技术研究中心高级工程师)

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