深度 | NEV碳配额/CAFC政策 将使中国汽车产业发生翻天覆地变化

肖莹

8月11日国家发改委毫无预兆的发布了一个看似要接档新能源汽车补贴的政策《新能源汽车碳配额管理办法》,仔细阅读条例发现该政策与此前热议的ZEV及CAFE政策并不完全相同,那么它们之间存在怎样的关系呢?它们对未来汽车产业发展有何影响呢?“第一个观点是这个问题十分重大,第二个观点是这个问题所处的困难是前所未有的”。工信部产业政策司原副巡视员李万里这样表述。可见,这些政策对中国汽车产业未来几十年的发展将至关重要,不仅是对新能源汽车产业,对整个汽车产业同样意义深远。

深度 | NEV碳配额/CAFC政策 将使中国汽车产业发生翻天覆地变化

明确了重要性,笔者来介绍一下上面提到的三个名词:NEV碳配额、ZEV、CAFC,以及它们之间存在什么样的关系。

NEV碳配额管理:全称为《新能源汽车碳配额管理办法》,这个政策是国家发改委在8月11日发布的征求意见,目前只是一个管理框架和思路,并没有细则。这条政策的主要目的是加强对汽车温室汽车排放的控制和管理,加快新能源汽车发展。政策制定的依据是碳排放权交易管理有关法规及《节能及新能源汽车产业发展规划(2012)》。要求2017年试行,2018年正式施行。

这条政策的针对对象为中国汽车生产企业及进口汽车总代理商。国家有关部门会按照燃油汽车企业规模制定其应缴的新能源汽车碳配额,企业应达到这个碳配额要求,具体可以通过生产和进口新能源汽车获得新能源汽车碳配额,或者通过配额市场交易获取新能源汽车碳配额,每年达不到的企业要被罚以前一年配额市场均价的3-5倍的罚款(管理部门、碳配额标准及配额市场均价还待细则发布)。

ZEV积分政策:ZEV政策是美国加州在1990年出台的,目前在减轻空气污染、减少温室汽车排放及推动零排放汽车技术发展方面已取得较好的效果。主要思路是确定每年零排放汽车积分比例,然后与车厂的销售总量相乘,计算出这一年该车厂应达到的零排放汽车积分。对达不到的企业每个积分按照5000美元进行处罚,而有多余积分的企业可将积分卖给其他企业。ZEV政策的核心是对厂家规定了强制性的ZEV占比要求,同时创建了一个市场允许富余积分的买卖,这个交易为特斯拉的扭亏为盈起到了较大的作用。

CAFC政策:是美国CAFE政策在中国的叫法,即企业平均燃油经济性法规。主要目的是为了推动传统燃油汽车节能,思路是国家按时间阶段(2012-2015年是第三阶段,2016-2020年已是第四阶段)制定相应的油耗目标,对没有达到目标的企业实行处罚。在2011年12月30日,《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》GB27999-2011由中华人民共和国国家标准公告2011年第22号批准发布,2012年1月1日起实施。虽然在2012年关于燃油经济性的标准已经出台,但是管理办法一直在起草当中,目前对未达标企业的惩罚措施尚不清晰。

NEV碳配额、ZEV、CAFC三者什么关系呢?简而言之,为了借鉴加州的ZEV积分政策,中国最开始研究中是取名为NEV积分,探索在中国实施路径时形成了两种中国化改进方案:一种是将NEV积分转换为NEV碳配额,之所以进行这个转换,既是为了借助碳排放权交易条例解决中国实施的法律依据问题,也是为了推动交通领域的温室气体减排,也可以说是单独实施ZEV积分政策;另一种是将NEV积分加入到研究中的企业平均燃料消耗管理办法中,希望合并实施后毕其功于一役,一个政策既能推动节能,又能实现鼓励新能源汽车发展的目的,也可以说是CAFE和ZEV二合一方案。

讲清楚这两个政策的渊源,笔者再来详聊一下它们的主要区别。ZEV积分政策和CAFC政策合并实施还是分开各自实施,两种实施方式有何区别呢?

合并实施:在油耗管理体系中,加入新能源汽车比例要求,企业若无法实现油耗目标可以通过购买新能源汽车富余积分来抵消油耗负积分。它的优点在于可以通过一个政策将燃油汽车减排和新能源汽车推广都兼顾了,而且对于企业来讲有更高的灵活性,可以根据其意愿选择生产新能源汽车或降低油耗来达到标准。缺点在于,第一,油耗积分和NEV积分都是不同的计算规则、计量单位可能也不一样,油耗和新能源汽车积分交换值可能是政府直接赋予的,确定这个值非常复杂,需要科学设置比例,这个比例稍微设计的不恰当都有可能导致两个法规会互相影响;第二,两个政策本身都很复杂,如果放在一起则会加大积分计算及交易难度;第三,由于新能源汽车可抵消高油耗产生的负积分,这可能会使得部分企业降低改进油耗的动力;第四,对推动新能源汽车推广效果可能不佳,美国的CAFE政策中也覆盖推广新能源汽车相关内容,但在实施后并未对美国新能源汽车推广起到推动作用。

独立实施:类似于美国加州的做法,油耗管理与NEV积分管理不交叉,汽车企业既要遵守油耗法规,又要同时执行积分法规。通过以上论述的合并实施的缺点,可以了解独立实施更有利于直接评价油耗管理及新能源汽车推广的效果,也可以更好地监督两个政策的实施,简而言之就是保证效果。美国是在全国实施CAFE,但只有加州率先实施了ZEV积分政策,2015年加州电动汽车占到全美市场的54%,由此可见,直接管理燃油汽车节能的CAFE法规在推动电动汽车发展方面效果不显著,单独实施的ZEV对电动汽车汽车发展导向更明显。缺点是单独管理要出台专门的管理政策,奖惩措施也要探讨明确。

究竟该怎么办?8月13日,能源与交通创新中心召开了关于CAFC和NEV的圆桌讨论会,参会的专家们、企业代表们表达了他们的一些观点。

国家科技部863计划电动汽车重大科技专项特聘专家王秉刚:两个方案到底是分别实施还是合并,我还没有想好,这两个侧重点各有不同,但都是鼓励发展新能源汽车。如果把这两个办法放在一起弄成一个办法,对企业可能比较简单,也不必去面对很多部门。那么,如果合并实施,对传统车油耗没有要求,我认为平均油耗的办法是必须要实施的,只是怎么来控制,需要思考。

工业和信息化部产业政策司原副巡视员李万里:我的观点是国家对汽车行业的要求是:必须把碳排放降下来,必须调整能源结构调整、大幅度减少传统能源汽车,只要达到了这两个目的,用什么办法都可以。我建议在CAFE的办法里不要轻易的把新能源作为一种参数来比较。

中汽中心新能源汽车与财税政策研究室主任刘斌:我有五方面的浅显认识:第一,推进节能管理和新能源汽车发展都是汽车行业发展义不容辞的任务,都必须坚持,传统汽车节能技术进步和新能源汽车普及既是汽车行业可持续发展必须承担的社会责任,也是提升我国汽车行业竞争力必须着力的两个途径;第二,国外好的政策在中国也可能水土不服,在借鉴加州ZEV积分政策的过程中,无论是和碳挂钩还是和油耗结合,都是中国政府管理部门结合现有的管理基础积极研究进行的创新,都值得肯定;第三,无论是美国联邦的CAFE还是加州的ZEV,任何一项政策都是比较复杂的,美国从1975年实施CAFE、加州从1990年实施ZEV积分政策,实施过程中也不是一帆风顺的,我们在引进过程中要对其在中国实施的难度做好充分的预估,行业一直期盼的油耗管理办法为什么多年未出台,我个人认为是由于这套管理是从以前的事前管理向事中事后管理的转变,这个转变对中国汽车行业管理是个巨大的挑战,管理难度大大增加了;第四,在中国制定出台一项汽车政策太不容易了,因为需要考虑的方方面面太多了,既要推进节能减排、环保,又要支持自主品牌汽车发展、建设汽车强国,还要拉动内需、带动就业,这些不同的目标有时是互相冲突的,譬如经济形势不好拉动内需要鼓励汽车消费,但为了降低尾气排放、治理拥堵最好大家都不买车,所以政策制订必须确定其首要目标,政策导向必须明确、鲜明,一项赋予多项目标的政策最终放空的可能性较大;第五,无论是独立还是结合实施,对政府管理来说都面临着四大挑战:如何加强行业监管能力减少数据造假的可能性、依靠什么法规为政策实施提供法律保障、政府部门如何从依靠行政管理向利用市场转变以避免刚性管理措施的夭折、在新能源汽车市场仍面临较大不确定性下如何设定比较靠谱的强制比例。结合以上五点基础认识,我的观点是服从于推进节能管理与新能源汽车发展这两个目标,在这两项政策单独实施难度就已经足够大的情况下,独立分别实施更好,因为这样目标更明确,没有人为增加实施的难度,避免两个政策叠加在一起相互影响而导致节能目标或新能源汽车目标落空,也便于各自追责。

中国电动汽车百人会副秘书长王贺武:我是主张这两个方案是不能合并的,因为我们算过,一旦合并,按照以前一辆新能源汽车比五辆车,也就是它的倍增效益去算的话,在2015年6.9升油耗不变的情况下,只要到2020年,每个企业有10%的车辆使用新能源汽车,就达到了目标。实际上,这对于节能减排来讲是效果很差的,因为你一个新能源车不可能像传统车一样跑出五辆车的效果,实际的效果是达不到的。从这个角度来讲,最后要上升到一个更高的角度,为什么要做CAFE,为什么要做NEV这个方案,最终的结果就是要让汽车的能耗能够在2030年到2035年达峰。我们在纠结是合在一起搞还是分开搞,主要是顾虑是否能够有利于实现这一目标。

清华大学车用能源研究中心副主任欧训民:我的想法是,对在座的企业而言,不管将来是分还是合,其实企业最好的行动是把两个事情都做好。就是说分与合还得好好研究,不要急于搞在一起,要不然最后真正发现这个东西不可逆的时候就麻烦了。我个人的意见是先慢慢来。

能源与交通创新中心创始人安锋: 我们认为分开会更好一些,一方面有利于坚定CAFC目标,真正实现石油安全,碳排放达峰及空气质量大幅改进的中短期目标,同时降低钻空子,Gaming和不确定性风险。目标清晰,降低了一些复杂性,同时我觉得对于后续的评估和跟踪,包括目标调整都会比较有意义。当然传统汽车可能会面临更大的油耗压力,而且前期需要更多部门协调。新的政策出台不能闭门造车,要广泛征求利益相关方意见,包括其他政府主管部门,汽车企业,和行业专家的意见,要以国家节能减排和促进新能源汽车发展并重为战略目标,不可顾此失彼,更不能受部门利益争执所左右,忘记了实施ZEV积分交易初衷!

两家企业表示:融合不融合不是纯技术问题,是一个路线上怎么样更好,企业不一定关心融合还是分别实施,实际上真正企业最关注的,是里面的参数设置和交易方法,到底细节怎么设置,现在这部分感觉还是比较模糊,特别希望政策尽快落地,给车企留足够的准备时间,我们尽量做好企业的合规。

也有企业提出,关于CAFC的管理行业基本认可,到2020年的标准已经出台,企业也按照要求在进行准备,而新能源汽车发展的未来不确定性太大,谁能看出来新能源汽车市场未来能达到多少?所以对新能源汽车的鼓励和处罚最好单独进行。

虽然在圆桌会议的结束,各位专家及代表们并未形成一致的观点,但是有一点达成了一致,就是:关于NEV碳配额、CAFC这两个政策该如何实施对中国汽车产业的发展至关重要,需要被广泛的关注及讨论。

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