美国如何“顶层设计”电动汽车产业政策

中国经济时报 沈恒超

十八届三中全会的决定明确提出,发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。因此,今后在产业技术政策的制定与实施中,必须更加注重发挥市场作用,这方面美国有成熟的经验。20世纪90年代以来,美国政府与产业界密切合作,出台了一系列电动汽车产业技术政策,其制定与实施机制具有代表性。

美国电动汽车产业技术政策概况

克林顿政府1993年开始实施新一代汽车合作计划(以下简称PNGV计划),掀起了混合动力汽车(HEV)研制热潮。小布什政府2001年启动自由合作汽车研究计划(以下简称FCAR计划)替代PNGV计划,主攻氢燃料电池汽车(HFCV);2006年提出了先进能源计划,转向插电式混合动力汽车(PHEV)。2008年奥巴马政府上台后,通过研发、补贴、限排等措施,引导汽车工业将重心转向插电式混合动力汽车和纯电动汽车(BEV)。

(一)克林顿政府的PNGV计划

20世纪80年代,日本汽车大举进入美国市场,美国汽车工业受到强劲挑战。1992年,日本开发混合动力汽车,丰田公司宣布将在2000年前向美国市场销售混合动力汽车,美国汽车界一片哗然。

在这种背景下,通用、福特、克莱斯勒组建美国汽车研究理事会(USCAR),与克林顿政府达成意向,合作制定了PNGV计划,试图通过发展电动汽车重塑美国汽车工业的辉煌。根据正式公布的信息,PNGV计划1993年9月发布,执行期为1994—2004年,最终目标是改善和增强美国汽车工业的竞争力。具体目标为,使具有商业可行性的新技术实现产业化,十年内将车辆燃油效率提升3倍。PNGV计划参与机构之多、动员力量之广,克林顿总统称可与阿波罗登月计划相比。

(二)小布什政府的FCAR计划和先进能源计划

2001年5月,刚上台6个月的小布什政府出台了《国家能源政策》,提出发展氢能,在未来彻底摆脱依赖进口能源的构想。2002年1月,美国能源部联合美国汽车研究理事会和三大汽车公司宣布启动FCAR计划,取代本应2004年结束的PNGV计划。FCAR计划重点发展氢燃料电池汽车,目标是摆脱石油燃料,减少污染气体排放,让美国人可自由选择各种汽车和自由获得价格适宜和方便的燃料。

然而,氢燃料汽车并没有按规划蓝图顺利发展,迟迟无法实现商用化。小布什政府不得不面对现实,将政策重心转向插电式混合动力汽车。2006年,小布什总统在国情咨文中提出先进能源计划,表示要大力开发插电式混合动力汽车,将该类汽车作为研发重点。

2007年12月,小布什总统签署《能源独立与安全法》,要求到2020年,车辆燃油经济性标准从平均每加仑汽油行驶25英里提高至35英里,这是1975年以来首次调整。

(三)奥巴马政府的研发、补贴和限排政策

奥巴马政府没有提出大型研究开发计划,主要通过支持技术研发、进行补贴减税、限制尾气排放等方式,促进电动汽车发展。

2009年2月《美国复兴和再投资法案》(ARRA)计划10年内投入1500亿美元,开发插电式混合动力汽车、下一代生物燃料技术、可再生能源等领域的技术发展。2009年6月《美国清洁能源与安全法案》(ACESA)计划10年内对电动汽车技术和其他先进技术机动车投资200亿美元。2009年8月奥巴马总统宣布,投入24亿美元支持企业发展下一代电池和电动汽车。

2009年底,奥巴马政府调整了各类电动汽车的税收优惠,将燃料电池汽车的最高税收减免额从8000美元降到4000美元,插电式混合动力汽车税收抵免额度为2500—7500美元(车企累计销售20万辆后取消),高于其他类型的混合动力汽车。2010年国会提出《电动汽车发展法案(草案)》,提议由能源部选择5个试点城市投入8亿美元,在普惠性税收减免不变情况下,对前10万辆电动汽车的消费者补助2000美元/辆,对电动汽车充电设备的购买和服务补助2000美元(个人)—5万美元(商户)。

2010年4月,奥巴马政府公布新的燃油经济性标准(CAFE),到2016年美国销售的轻型车平均燃油经济性指标必须达到35.5英里/加仑。

2011年1月,奥巴马总统在国情咨文中提出“到2015年累计销售超过100万辆电动汽车”的目标,并表示将制定刺激计划。但截至2013年年底,白宫提议将电动汽车税收抵免额增至1万美元的政策,未获得国会批准。

美国电动汽车产业技术政策特点分析

PNGV计划、FCAR计划、先进能源计划等美国电动汽车产业技术政策的制定与实施特点主要包括,由顶层机构决策、国会把关,多部门分工协作、共同推进,政府与市场分工明确,企业深度参与。实施过程中定期评估,根据评估结果动态调整。

(一)顶层机构决策,国会把关

白宫设有科技政策办公室(OSTP)负责科技决策和统筹科技计划实施,设有国家科技委员会(NSTC,由高级官员组成)、总统科技顾问委员会(PCAST,由非官员组成)提供决策咨询意见,这三个机构的长官均由总统科技事务助理兼任。产业技术政策执行部门起草的政策草案,由白宫科技政策办公室进行平衡后决策,并与总统管理和预算办公室(OMB)共同确定预算。白宫科技政策办公室不参与计划和项目的微观管理。

政府提出的产业技术政策要经过国会辩论,平衡各方意见,最后通过投票机制确保决策结果符合大多数人的利益。国会参众两院都有负责科技事务的委员会,众议院是科学委员会,参议院是商务、科学与运输委员会。国会批准后,产业技术政策才能正式启动,如PNGV计划1993年7月白宫已经决策通过,但正式发布是美国国会通过后的1993年9月。与产业技术政策配套的财政预算同样要经过国会批准,最终批准额可能与政府预算相同,也可能减少或追加。如负责组织实施插电式混合动力汽车研发项目的美国能源部车辆技术项目办公室,2008财年申请1.8亿美元预算,国会实际批准2.3亿美元。

(二)多部门分工协作,共同推进

多部门共同实施产业技术政策时,一般设立指导小组,各部门分工协作,共同推进。PNGV计划指导小组组长由商务部官员和三大汽车公司总裁轮流担任,成员包括相关部门高级官员、三大汽车公司主管研发的副总裁。商务部、国防部、能源部、运输部、环保部、航空航天局、国家科学基金会等7个部门不论级别高低,均按照指导小组确定的方案,分别与企业组成合作伙伴,实施PNGV计划。

(三)企业深度参与产业技术政策制定与实施

PNGV计划由克林顿总统、戈尔副总统邀请三大汽车公司的首席执行官共同酝酿并制定。同时,还组织了350家汽车供应商、商团以及大学参与计划制定。PNGV计划的实施工作同样由美国联邦政府与企业界联合推进。三大汽车公司承担样车研制任务,7个联邦部门的下属机构参与研究工作,如商务部下属国家标准研究院、能源部下属10个国家实验室、环保部下属国家车辆和尾气排放实验室。

FCAR计划由美国能源部、美国汽车研究理事会与三大汽车公司共同宣布。FCAR计划的实施工作由执行小组、自由车项目小组、燃料项目小组和技术小组负责。每个小组都有来自政府和企业的代表,确保关键活动和决定能够在政府与企业间达成共识。FCAR计划的经费来源于美国政府,计划在5年内投入12亿美元,主要拨给大学和政府实验室使用,但三大汽车公司有权使用该计划取得的研究成果。FCAR计划启动后,三大汽车公司宣布退出混合动力汽车研发,全力发展燃料电池汽车。

先进能源计划设立后,由美国能源部能效和可再生能源办公室(EERE)下属的车辆技术项目办公室组织实施。能源部公开信息显示,拟于2010年前和3M公司、A123 Systems公司、Compact Power公司、EnerDel公司、Johnson Control-Saft先进动力公司等5家企业建立“政府—企业”合作研发伙伴关系,政府投入1720万美元,企业投入2080万美元,希望插电式混合动力汽车能在2014—2016年实现全面商业化生产。

奥巴马政府2009年支持企业发展下一代电池和电动汽车的研发计划,最终来自25个州的48个项目中标。根据能源部公布的名单,通用汽车获得超过2.4亿美元项目经费,福特获得9270万美元项目经费,克莱斯勒获得7000万美元项目经费,而最大单笔项目经费3亿美元提供给了江森自控公司。获得资助的企业按1∶1配套资金。

(四)政府与市场分工明确

实施产业技术政策时,政府与企业分工明确。政府的主要任务是营造良好的市场环境,并在基础研究、竞争前应用技术研究、共性技术开发等方面发挥作用,在特定时期支持一些战略性领域的重大技术突破。产品研发、产业化和市场运营环节,主要发挥企业的作用。如PNGV计划每年预算投资12.5亿美元,其中政府资助约2.5亿美元,主要用于基础研究,以及与企业联合投入示范样车开发,其余10亿美元来自产业界,在研究开发接近商业化阶段时增加投资比重。

技术相对成熟后,政府主要通过政府采购、税收优惠、产品补贴、提高能耗和排放标准限制落后技术、投资基础设施等方式,引导市场发展。如2009年美国用24亿美元支持企业发展下一代电池和电动汽车的计划中,4亿美元用来购买7千余辆纯电动汽车和插电式混合动力汽车,在多个地点进行演示验证。

(五)有明确的目标,定期评估并调整

产业技术政策大多按领域设置,有明确的目标和完成时间。如PNGV计划规划的日程和目标为:1993年启动,选择各种技术路线相关的技术领域,给予广泛支持;在广泛开展研究开发的基础上,1997年完成所涉及高新技术的评估工作,选择具有发展潜力的关键技术领域重点支持,淘汰部分发展前景不佳的技术;1998—2000年由三大汽车公司分别制造出概念车;2004年由三大汽车公司生产出样车。

产业技术政策实施过程中定期评估。PNGV计划评估由美国国家研究理事会(NRC,隶属美国国家科学院)负责,每年进行,根据评估结果调整计划、确定年度预算。PNGV计划开始阶段确定并同步实施的技术领域有9个。1997年底,美国国家研究理事会召集专家对上述技术领域进行评估和筛选,有4个被认为具有最优发展前景,包括混合动力汽车、直喷式发动机、燃料电池和轻型材料,成为PNGV计划后期的重点支持方向。其余技术领域不再作为支持重点,而涡轮机和超级电容不再研究。

小布什政府认为开发混合动力汽车的努力已经失败,选择终结了PNGV计划。能源部对此发布的消息称,美国国家研究理事会的评审结果建议,由于相关领域技术的发展和进步,应调整PNGV计划。

美国经验的启示

美国电动汽车产业技术政策的制定与实施机制给我们的启示是,重大产业技术政策应由顶层机构决策并协调推进,政府和市场明确分工、充分发挥市场在科技资源配置中的主导作用,政策实施过程中需要定期评估。

(一)由顶层机构决策和协调推进

重大产业技术政策不论由一个部门单独提出,还是多个部门共同提出,均应由类似美国白宫科技政策办公室的顶层机构决策并统筹实施。协调相关部门执行产业技术政策时,顶层机构自身不参与计划和项目的微观管理。

(二)发挥市场配置资源的主导作用

制定和实施产业技术政策时,应邀请大型龙头企业深度参与,组织中小企业广泛参与,充分发挥市场对研发方向把握、技术路线选择、创新要素配置等方面的主导作用。

(三)政府与市场明确分工

在技术萌芽、产业尚未起步阶段,政府主要支持竞争前技术研发,可以确定技术目标,但不应限定技术路线,由企业自主决定,进行广泛支持。在技术相对成熟阶段,政府主要通过改善市场环境来促进产业技术发展,如示范应用、税收优惠、产品补贴、提高能耗排放标准、基础设施建设等。

(四)建立政策评估制度,定期评估

建立政策评估制度,明确规定制定政策,以及设立计划和项目,必须经过正式的评估程序。政策及计划项目实施过程中应定期评估,评估结果作为调整政策及计划项目的依据,与预算挂钩。

(五)允许失败,及时终止计划项目

产业技术政策风险高,应容忍其失败。PNGV计划广泛吸收了产业界意见,对参与计划的各政府部门进行了很好的协调,计划执行过程中不断评估,最终也没有产生显著的成效。FCAR计划执行仅4年即终止,改设先进能源计划后导致了另一轮失败。对于不能达到目标的计划项目,应及时终止。

(作者单位:国务院发展研究中心技术经济研究部)

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